Le débat sur les rapports institutionnels entre le Conseil national de la communication (CNC) et le ministère de la Communication (MINCOM) pourrait se jouer sur une distinction juridique majeure : celle entre coordination institutionnelle et subordination hiérarchique.
Dans une analyse consacrée aux textes régissant les deux institutions, le Pr Boyomo Assala, ancien secrétaire permanent du CNC, met notamment en avant une disposition du décret n°2012/038 portant organisation et fonctionnement du Conseil national de la communication.
L’ancien responsable du CNC s’appuie sur l’article 4(5) du décret, qui précise que les attributions du Conseil sont exercées « sans préjudice des compétences reconnues à d’autres administrations par les lois et règlements en vigueur ».
Pour le Pr Boyomo Assala, cette disposition constitue un élément essentiel pour comprendre l’articulation des compétences dans le secteur de la communication sociale.
Elle signifie, selon son analyse, que le CNC ne saurait être considéré comme absorbant l’ensemble des compétences administratives exercées dans ce domaine par les autres institutions de l’État. Mais cette réserve ne suffirait pas, à elle seule, à établir une relation de subordination du CNC vis-à-vis du MINCOM.
Lire l’éclairage du Pr. Boyomo Assala :
« Le texte du CNC contient une clause qui est déterminante
L’article 4(5) du décret n°2012/038 dispose que les attributions du CNC sont exercées « sans préjudice des compétences reconnues à d’autres administrations par les lois et règlements en vigueur ».
Cette disposition est essentielle.
Elle signifie que le CNC ne peut pas être interprété comme absorbant toutes les compétences administratives relatives à la communication sociale.
Inversement, le fait que le MINCOM soit chargé du « suivi des activités du CNC » ne signifie pas que le ministre dispose d’un pouvoir hiérarchique sur le CNC.
C’est donc davantage une relation de coordination institutionnelle qu’une relation de subordination.
Mais le CNC possède une prérogative que le MINCOM ne peut pas simplement neutraliser
L’article 6 du décret de 2012 donne au CNC la possibilité de prononcer des sanctions contre les opérateurs publics et privés et les professionnels de la communication sociale : notamment suspension temporaire d’activité ou interdiction définitive d’activité.
Le CNC dispose donc d’un pouvoir décisionnel propre dans son champ de régulation.
Cela constitue un argument fort contre l’idée selon laquelle le MINCOM serait simplement l’autorité supérieure du CNC.
D’ailleurs, le CNC est officiellement présenté comme une instance autonome de régulation.
a) Primauté gouvernementale : MINCOM
Pour déterminer et conduire la politique gouvernementale de communication, le MINCOM a une position centrale.
b) Primauté réglementaire : à nuancer
Le MINCOM prépare et élabore la réglementation dans le domaine de la communication sociale, mais cela ne signifie pas qu’il dispose seul du pouvoir de déterminer les règles applicables : le pouvoir réglementaire demeure soumis aux textes supérieurs et aux compétences respectives des institutions.
c) Primauté régulatrice : CNC
Lorsqu’il s’agit de contrôler le respect des règles de la communication sociale, de l’éthique, de la déontologie, du pluralisme, de l’équilibre médiatique ou de prononcer les sanctions prévues par son texte, le CNC dispose d’une compétence propre.
La question devient encore plus intéressante si l’on raisonne en termes de hiérarchie des normes
Il faut distinguer deux hiérarchies qui se croisent.
Le décret du MINCOM et le décret du CNC sont tous deux des décrets présidentiels. Il serait donc juridiquement fragile de dire :
« Le décret portant organisation du MINCOM est supérieur au décret portant organisation du CNC parce que le MINCOM est une administration ministérielle. »
Ce raisonnement ne tient pas simplement à la hiérarchie des normes.
La question doit plutôt être :
Quel texte spécial attribue quelle compétence à quelle institution ?
Et ici, le décret CNC est particulièrement explicite : il institue un organe de régulation doté d’une personnalité juridique et d’une autonomie financière, placé auprès du Premier ministre.
La véritable difficulté : l’article sur le « suivi des activités du CNC »
Le point qui pourrait donner l’impression d’une primauté du MINCOM est justement la disposition selon laquelle le ministre est chargé du « suivi des activités du Conseil National de la Communication ».
Mais « suivi » ne signifie pas « tutelle hiérarchique ».
C’est une distinction capitale.
Si le décret avait voulu instituer une tutelle hiérarchique du ministre sur le CNC, il aurait fallu pouvoir identifier des prérogatives correspondantes : pouvoir d’instruction, pouvoir d’annulation, pouvoir de réformation, pouvoir disciplinaire, approbation des décisions, etc.
La lecture la plus solide est celle d’une articulation institutionnelle asymétrique :
Le MINCOM est l’administration gouvernementale chargée de concevoir et de mettre en œuvre la politique gouvernementale de communication ; le CNC est l’organe spécialisé chargé de réguler la communication sociale dans les limites de ses compétences.
Monsieur l’ancien Secrétaire Permanent du CNC, Pr Boyomo Assala
